La régulation des médias au Sénégal : vers un contrôle accru de l’information ?

RÉSUMÉ : La scène politique au Sénégal, marquée par des dissensions dans la conquête du pouvoir d’État, identifie les médias comme des amplificateurs de troubles à l’ordre public. À la différence des médias classiques de la presse et de l’audiovisuel, ceux des plateformes numériques échappaient au contrôle du régulateur. Pour combler ce vide, le gouvernement a soumis au vote du Parlement la loi n°07/2026 du 03 mars 2026 portant création et organisation du Conseil National de Régulation des Médias. Cette loi étend la compétence du régulateur aux nouveaux médias et renforce ses pouvoirs de sanctions. Toutefois, l’étendue des pouvoirs du régulateur a fait l’objet de contestations, obligeant le Conseil constitutionnel à rappeler les exigences de nécessité et de proportionnalité des sanctions, ainsi que le recours au juge comme une garantie constitutionnelle de la liberté. Dès lors, cette régulation mérite une surveillance constante. Mots clés : Médias – Régulation – Sanctions – Liberté d’expression – Information ABSTRACT The political scene in Senegal, marked by infighting in the struggle for state power, views the media as an amplifier of public disorder. Unlike traditional print and broadcast media, digital platforms escaped regulatory control. To fill this void, the government submitted Law No. 07/2026 of March 3, 2026, to Parliament for a vote, establishing and organizing the National Media Regulatory Council. This law aims to extend the regulator's jurisdiction to new media and strengthen its sanctioning powers. However, the scope of these powers has been contested, prompting the Constitutional Council to reiterate the requirement of necessity and proportionality for sanctions, as well as the right to judicial review as a constitutional guarantee of freedom. Therefore, this regulation warrants close scrutiny. Keywords : Media – Regulation – Sanctions – Freedom of expression – Information Au Sénégal, l’activité des médias est fondée sur un régime de libertés fondamentales aménagé dans l’ordre juridique. Ces libertés s’exercent dans les conditions et limites fixées par la loi. Toutefois, le rapport entre la liberté des médias et ses limites légales s’équilibre à travers la régulation, laquelle place l’administration dans un rôle de vigile censé prévenir ou sanctionner toute dérive éventuelle [1] . Dans l’optique d’assumer ce rôle avec une efficacité certaine, l’État sénégalais a adoptée le 03 mars 2026, la loi n°07/2026 portant création et organisation du Conseil National de Régulation des Médias (CNRM). Cet organe remplace le Conseil National de régulation de l’Audiovisuel qui avait été créé par la loi du 04 janvier 2006 [2] . De fait, la mutation de l’organe de régulation des médias au Sénégal intervient dans un contexte où leurs activités suscitent des frictions avec les pouvoirs publics. Au moment où le régulateur semblait affirmer son contrôle sur les contenus diffusés par les médias traditionnels (radio, télévision, presse écrite), les réseaux sociaux ont émergé avec de nouvelles contraintes. Il est indéniable que ces nouveaux médias sont un moyen d’information alternatif pour échapper à la propagande d’État, celle des puissances dominantes et à la restriction de libertés publiques. Plus que les médias classiques, les réseaux sociaux concourent à une démocratisation de l’accès à l’information et consolident les acquis en matière de liberté d’expression [3] . Leur percée dans le secteur de la communication suscite l’inquiétude des pouvoirs publics au Sénégal, où les coupures d’internet et des plateformes numériques se sont multipliées depuis 2023. En effet, le gouvernement sénégalais a pris la décision d’interrompre les réseaux sociaux du 1 er au 08 juin 2023 en bloquant l’accès à Facebook, WhatsApp, Twitter, Instagram et TikTok. En outre, il a pris l’initiative de suspendre internet mobile du 04 au 07 juin 2023 suite à la condamnation d’Ousmane SONKO pour des motifs de « corruption de la jeunesse » et de restreindre l’accès à internet du 31 juillet au 07 août 2023. Après l’annonce du report des élections, internet fut à nouveau suspendu le 04 février 2024. Le gouvernement a constamment justifié ces restrictions à la circulation de l’information en invoquant « la diffusion de messages haineux et subversifs » [4] , dans un contexte de trouble à l’ordre public. Il faut noter que les États africains recourent généralement à l’interruption des réseaux sociaux lors des élections, des manifestations ou des conflits. Si les motifs invoqués varient entre désinformation, sécurité nationale et trouble à l’ordre public, l’on ne peut s’empêcher d’émettre quelques réserves sur cette pratique dont les conséquences en termes de violation des droits humains semblent disproportionnées par rapport aux buts poursuivis. Au Sénégal, l’Association des utilisateurs des technologies de l’information et de la communication n’a pas hésité à saisir la Cour de justice de la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) pour faire déclarer, entre autres, l’illégalité des coupures généralisées d’internet en ce qu’elles portent atteinte à la liberté d’expression [5] . Les requérants ayant obtenu gain de cause, le gouvernement d’Ousmane SONKO semble toujours préoccupé par la volonté de renforcer la régulation sur l’ensemble de l’écosystème de l’information. Si ce gouvernement prétend que la nouvelle régulation ne constitue ni un instrument de censure ni une remise en cause des libertés publiques, le syndicat des diffuseurs et éditeurs de presse au Sénégal, quant à lui, redoute l’élargissement des pouvoirs du régulateur et les sanctions qu’il est habilité à prendre [6] . Au centre de la controverse sur la nouvelle régulation des médias au Sénégal, la pomme de discorde qui divise professionnels des médias et pouvoirs publics réside dans l’étendue des pouvoirs concédés au régulateur. Mais, s’il demeure constant que la régulation doive cohabiter avec la liberté d’expression dans un État de droit, force est de constater que poussée dans certaines proportions, elle devient un obstacle à cette liberté. Au plan des principes, l’on peut s’inspirer des conclusions du Commissaire du gouvernement CORNEILLE sur l’arrêt Baldy rendu par le Conseil d’État français le 10 août 1917 aux termes desquelles, « La liberté est la règle et les restrictions de police, l’exception » . En admettant que l’organe de régulation exerce un pouvoir de police sur les médias, les atteintes susceptibles d’être portées aux libertés ne sont admises que lorsqu’elles s’avèrent strictement nécessaires pour assurer le respect de l’ordre public ou pour opérer une conciliation avec une autre liberté. Dès lors, la loi et la jurisprudence ont fixé les conditions dans lesquelles le régulateur peut restreindre l’exercice des libertés reconnues aux médias. À travers un recours en inconstitutionnalité par voie d’action, Madame Aïssata TALL SALL et 22 autres députés ont saisi le Conseil constitutionnel sénégalais le 10 mars 2026 pour contester les pouvoirs du Conseil National de régulation des médias [7] . À l’analyse, la haute juridiction n’a point remis en cause le principe de la régulation, mais a neutralisé certaines dispositions qui s’avéraient contraires à la Constitution. Ce faisant, le Conseil constitutionnel a validé le renforcement de la régulation initié par les pouvoirs publics sénégalais, tout en dépouillant le texte de son dosage liberticide, preuve sans doute que cette régulation devrait demeurer sous surveillance. I. Un renforcement du contrôle de l’information justifié À travers la loi du 03 mars 2026 sur le CNRM, le gouvernement sénégalais a pris l’option de renforcer le contrôle du régulateur des médias en raison des mutations intervenues dans la chaîne de valeurs de l’information et de la communication. Ce renforcement de la fonction de contrôle assignée au CNRM parait justifiée tant par des considérations théoriques que celles d’ordre pratique. Au plan théorique, la libéralisation du service de diffusion de l’information au Sénégal a permis d’instituer le pluralisme médiatique, en tant que corollaire du renouveau démocratique. La fin du monopole étatique a entraîné l’émergence de nouveaux acteurs. Il s’agissait de substituer des mécanismes concurrentiels aux modes traditionnels de direction et d’organisation du marché médiatique antérieurement dépendant d’institutions ou de procédures bureaucratiques. Or, en concédant l’émergence de nouveaux acteurs, l’État laisse des marges de libertés sans se détourner de sa mission qui est celle d’assurer l’équilibre entre l’intérêt individuel et l’intérêt général. Gérard TIMSIT souligne à cet effet que la régulation vise à concilier deux normativités : une normativité spontanée qu’il rattache aux automatismes du marché et une normativité imposée qui implique le respect des normes sociales [8] . Cette conciliation donne naissance à une nouvelle normativité sociale qu’il rattache à la régulation. Elle peut avoir pour but de pallier aux défaillances du marché, à l’incapacité de la puissance publique à décider ou agir efficacement, à résorber un déficit de légitimité. À l’analyse, la régulation des médias au Sénégal vise à pallier les défaillances du marché, notamment lorsque les acteurs émergents ne respectent pas les normes relatives à la diffusion de l’information. Ce type de régulation vise essentiellement à parer aux risques de dérives qui résulteraient du libre jeu de la concurrence introduite dans le système, la régulation s’accompagnant de la mise en place d’un système de surveillance destiné à empêcher les abus de position dominante, à faire place aux nouveaux entrants, à garantir aux utilisateurs un droit d’accès aux infrastructures, etc . L’objectif est de protéger à la fois l’ordre social garanti par l’État, les intérêts des consommateurs, mais aussi les acteurs qui évoluent dans un contexte concurrentiel. Au titre des considérations pratiques justifiant le renforcement des pouvoirs du régulateur des médias au Sénégal, deux motifs semblent prédominer. Le premier réside dans la nécessité d’étendre la compétence du régulateur aux nouveaux acteurs médiatiques actifs sur les plateformes numériques, tandis que le second tient au renforcement de son pouvoir de sanction des infractions ou dérives éventuelles. Il suffit d’examiner l’exposé des motifs de la loi du 03 mars 2026 portant création et organisation du Conseil National de Régulation des Médias pour identifier les trois défis ayant justifié l’aménagement de la nouvelle régulation. Premièrement, le gouvernement sénégalais estime que l’essor des nouvelles technologies et des plateformes numériques a radicalement transformé le paysage médiatique. Aussi, les réseaux sociaux, les chaînes de télévision en ligne et les applications de streaming ont redéfini la consommation de l’information et la manière dont elle est diffusée [9] . Il en ressort que l’objectif du législateur est de soumettre tous les supports de diffusion de l’information au contrôle du régulateur. Cet objectif s’affiche clairement à l’article 2 de la loi du 03 mars 2026 qui étend le champ de compétence du régulateur « sur toute la chaîne de valeur de l’information et de la communication, quels que soient la technologie utilisée et le mode de diffusion, y compris les plateformes numériques et les plateformes de partage, les créateurs de contenus et tous autres processus diffusant des contenus » . Deuxièmement, la réforme vise le renforcement de la protection des droits des citoyens et des professionnels des médias [10] . À ce sujet, l’on ne peut nier que la multiplication des plateformes numériques et de partage de contenus a ouvert la voie à la diffusion des informations par un public non professionnel. De nombreux créateurs de contenus ont fait irruption dans le secteur et ne maîtrisent guère la déontologie qui permet d’éviter les dérives, à l’instar des discours haineux ou incitant à la violence, la désinformation, les informations portant atteinte à la vie privée, l’honneur, la dignité et l’intégrité de la personne humaine. Troisièmement, l’accent est mis sur la transparence de la gouvernance de l’organe de régulation, gage d’une régulation indépendante essentielle pour assurer la confiance du public envers le secteur des médias. Il s’agit de convaincre de ce que le nouvel organe de régulation n’est pas un bras armé du pouvoir exécutif pour mater les médias, mais plutôt un organisme au service de l’intérêt général. Toutefois, le législateur a peu insisté sur les garanties d’indépendance du CNRM par rapport au pouvoir exécutif. Or, l’extension des pouvoirs de cette institution a immédiatement suscité des contestations. II. Une extension des pouvoirs de régulation contestée Pour garantir l’efficacité de la régulation, au regard des défis contemporains de l’univers de la communication, le législateur sénégalais a renforcé les pouvoirs du CNRM par rapport à sa devancière. Au fond, ces pouvoirs n’ont pas changé de nature et se traduisent en termes de contrôle et de sanction des médias. Seulement, la loi du 03 mars 2026 portant création et organisation du CNRM telle que votée à l’Assemblée nationale a suscité de vives contestations qui se ramènent à deux ordres de préoccupations : la première est relative à l’exigence de proportionnalité des sanctions, tandis que la seconde se rapporte aux garanties de défense des médias éventuellement sanctionnés par le régulateur. S’agissant de la proportionnalité des sanctions, les députés de l’opposition avaient saisi le Conseil constitutionnel pour faire déclarer inconstitutionnelles certaines dispositions de la loi du 03 mars 2026. Cette demande fut motivée par le fait que le législateur a conféré à une autorité administrative le pouvoir de fermeture des médias ou de résiliation de leur convention sans aucune mise en demeure préalable. De même, il lui est reproché d’avoir investi le régulateur d’attributions coercitives et liberticides en dehors de l’intervention d’un juge. Il apparaît aussi que la loi déférée n’aurait pas défini des actes correspondant à certaines sanctions graves, les soumettant à la libre appréciation de l’organe de régulation. En admettant que cet organe puisse sanctionner, les requérants ont pu souligner que l’exercice de ces pouvoirs ne garantit pas la conciliation entre la poursuite de l’objectif constitutionnel de protection de l’ordre public et la nécessité d’assurer l’exercice collectif du droit de communiquer librement, de la liberté de parler, d’écrire et d’imprimer. Au soutien de cette motivation, ils ont invoqué l’application de l’article 8 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 qui fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité au Sénégal et aux termes duquel, la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires. La haute juridiction constitutionnelle fit application de cette prescription dans un attendu qu’il convient de reproduire in extenso : « Considérant qu’en prévoyant pour les cas de récidive et, sans définir les délais de cette récidive, des mesures lourdes privatives de la liberté d’expression telles que la fermeture d’un journal, d’un site d’information ou la résiliation d’une convention, les dispositions des tirets 3 et 4 de l’alinéa 4 de l’article 33 de la loi attaquée ont retenu des sanctions disproportionnées ; qu’elles sont contraires à la Constitution » [11] . À l’analyse, le juge subordonne la mise en œuvre de sanctions graves à la détermination précises des infractions y relatives. Il s’agit d’obliger le législateur à aménager les pouvoirs du régulateur tels que soit garantie une appréciation objective de la gravité des faits en rapport avec les sanctions retenues. Dans cette perspective, il doit surtout apprécier la nécessité des sanctions pour éviter des atteintes injustifiées à la liberté d’expression. Faisant application du principe de nécessité des sanctions, le Conseil constitutionnel sénégalais a notamment décidé, pour l’application de la loi du 03 mars 2026, que l’expression « en cas de violations graves des lois, règlements, cahiers des charges ou conventions régissant la communication audiovisuelle », doit être entendue comme se rapportant à la protection de l’honneur, de la considération d’autrui ou la sauvegarde de l’ordre public. Cette réserve d’interprétation du conseil constitutionnel identifie les trois motifs qui peuvent justifier des sanctions touchant à l’exercice même de la liberté d’expression. Mais, le raisonnement du juge révèle généralement que le législateur est tenu de combiner nécessité et proportionnalité des sanctions. Cette exigence est confortée par la Cour de justice de la CEDEAO dans l’affaire Association des utilisateurs des technologies de l’information et de la communication contre République du Sénégal . Statuant sur la violation de la liberté d’expression consécutive aux coupures d’internet au Sénégal entre 2023 et 2024, la Cour rappela que, de manière générale, pour qu’une mesure limitant un droit fondamental dont les droits à la liberté d’expression et à l’accès à l’information, soit licite au regard du droit international des droits de l’homme, elle doit (i) être prévue par une loi écrite ; (ii) servir un but légitime et (iii) être nécessaire et proportionnée dans une société démocratique. Appréciant les motifs de la coupure d’internet, elle jugea que « même s’il y avait eu diffusion de tels messages haineux et subversifs sur les réseaux sociaux et d’autres plateformes internet, la réponse appropriée et proportionnée dans une société démocratique, aurait été que le défendeur, en collaboration avec les plateformes, identifie le contenu préjudiciable spécifique à supprimer et prenne toute autre mesure nécessaire contre les auteurs de ce contenu conformément à ses lois » . Il en ressort que l’exigence de nécessité des sanctions procède de la clarté, la cohérence et la précision dans l’énoncé des pouvoirs du régulateur, tandis que la proportionnalité est liée à son pouvoir d’appréciation. Relativement aux garanties contre les pouvoirs du régulateur à l’égard des médias, il a semblé contestable que le CNRM du Sénégal dispose d’un pouvoir de coercition assorti de la faculté de recourir à la force publique. Les députés ayant saisi le Conseil constitutionnel ont fondé leur contestation sur l’article 91 de la Constitution sénégalaise en vertu duquel, le pouvoir judiciaire est gardien des droits et libertés définis par la Constitution et la loi. De cette disposition, il ressort qu’aucune atteinte grave ne peut être portée à liberté d’expression sans que le juge ait reçu compétence pour en apprécier la légalité et l’opportunité. Appelé à se prononcer, le Conseil constitutionnel sénégalais a décidé « que le CNRM ne saurait disposer d’un pouvoir de coercition, susceptible de porter atteinte aux droits et libertés définis par la Constitution et la loi, par l’emploi de la force publique, sans mandat délivré par l’autorité judiciaire ». À l’analyse, le pouvoir de sanction de l’organe de régulation doit être rationalisé par des garanties reconnues aux médias telles que la mise en œuvre des droits de la défense et le droit à un recours juridictionnel. Ces garanties indiquent que la révision de la régulation au Sénégal mérite de rester sous surveillance. III. Une régulation à surveiller Au terme d’une réforme comme celle portant sur le CNRM au Sénégal, il est convenable de juger la nouvelle institution par ses actes. Néanmoins, il s’avère tout aussi prudent d’anticiper les dérives qui peuvent la précipiter sur la pente de la partialité ou d’une dépendance autoritaire à l’égard du gouvernement. Il importe de veiller sur deux choses : les garanties d’indépendance du régulateur et le rôle inquisiteur du citoyen. Il peut être satisfaisant de noter à l’article premier de la loi du 03 mars 2026 portant organisation et fonctionnement du CNRM qu’il s’agit d’une autorité administrative indépendante de régulation des médias bénéficiant de l’autonomie financière. Pourtant, cette disposition ajoute sans ambiguïté que cet organe est rattaché à la Présidence de la République. Ce rattachement trahit forcément la volonté du chef de l’exécutif de garder le régulateur des médias dans son cercle d’influence immédiat. Dès lors, toute affirmation d’indépendance contre l’avis d’un exécutif non acquis à la liberté d’expression de certains médias peut valoir des représailles de nature budgétaire ou administrative. Pour atténuer cette influence, le Parlement doit être suffisamment regardant sur les activités de ce régulateur au-delà des clivages politiques. De même, le fait que les 12 membres du CNRM soient désignés sur appel à candidature paraît intéressant du point de vue professionnel, mais ne doit pas faire perdre de vue la nécessité d’assurer un équilibre fondé sur leur appartenance politique. Il serait naïf de penser que cette institution soit au-dessus de toute tentative de politisation. Au même titre, le recours au juge mérite une attention particulière, malgré les limites qui lui sont imposées. En effet, les décisions du CNRM peuvent faire l’objet d’un recours gracieux, ce qui sous-tend la faculté de saisir le juge administratif en cas de rejet. Or, le texte réduit la portée de cette saisine lorsqu’il dispose que les sanctions prononcées par le CNRM ne donnent droit à aucun dédommagement [12] . Même si le régulateur est un gardien de la liberté d’expression, il semble nécessaire de le surveiller [13] . D’un autre côté, le citoyen en tant que bénéficiaire ultime du pluralisme médiatique ne saurait rester insensible face aux menaces que représenterait la régulation. Le citoyen se trouve, selon Jean Rivero au cœur des métamorphoses de l’administration entre démocratie et administration [14] . Dans cet entre-deux qui a oscillé entre mythe et réalité comme le soutient Jacques Chevallier [15] , l’on a vu émerger la catégorie de citoyenneté administrative qui prend le contrepied des représentations traditionnelles de l’administration. Il faut convenir avec Calliope SPANOU qu’au lieu de confiner les citoyens dans un rôle limité et bien circonscrit, la citoyenneté administrative entreprend de les encourager, de les mobiliser et de les aider à jouer leur rôle actif dans la détermination de l’intérêt général et des décisions administratives auxquelles ils sont soumis [16] . Si cette citoyenneté confère globalement les droits à l’information et à la participation, il est clair qu’en retour, le citoyen doit inciter l’administration à respecter ses obligations envers lui. La capacité du citoyen sénégalais à exiger transparence, clarté et cohérence dans les activités du régulateur constituera une garantie supplémentaire pour la liberté des médias. Davantage, sa mobilisation constante sur des cas évidents de partialité peut jouer un rôle dissuasif qui rappelle que le pouvoir du dernier mot est du côté des bénéficiaires de la liberté et non de l’administration. Notes de bas de pages [1] FÉRAL (F.), « L’administration régulatrice, matrice de la gouvernance », Le droit public à l’épreuve de la gouvernance , Journées franco-espagnole de droit public ; Universités de la Corogne et de Perpignan, Sept 2011, Perpignan, France. pp. 23-50. [2] Le Conseil national de régulation de l’audiovisuel (CNRA), créée par la loi du 04 janvier 2006 a été précédé par le Haut Conseil de la radio-télévision (loi n° 92-26 du 7 février 1992 portant code électoral), puis par le Haut Conseil de l'audiovisuel par la loi 98-09 du 11 février 1998. [3] RICHAUD (C.), « Les réseaux sociaux : nouveaux espaces de contestation et de reconstruction de la politique ? », NCCC , n°57, oct. 2017, disponible sur https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/les-reseaux-sociaux-nouveaux-espaces-de-contestation-et-de-reconstruction-de-la-politique [4] Centre pour les Droits Humains et de l’Entreprise, Sénégal : Le gouvernement suspend l'internet mobile pour lutter contre la diffusion sur les réseaux sociaux de messages haineux et subversifs , article disponible en ligne sur https://www.business-humanrights.org/fr/derni%C3%A8res-actualit%C3%A9s/s%C3%A9n%C3%A9gal-le-gouvernement-suspend-linternet-des-donn%C3%A9es-mobiles-pour-lutter-contre-la-diffusion-sur-les-r%C3%A9seaux-sociaux-de-messages-haineux-et-subversifs/ [5] Cour de justice de la CEDEAO, Arrêt du 15 mai 2025, Association des utilisateurs des technologies de l’information et de la communication contre République du Sénégal. [6] Cette controverse est résumée par le site internet https://quid.ma/videos/senegal-la-nouvelle-regulation-des-medias-au-coeur-de-la-controverse-sur-la-liberte-de-la-presse [7] Conseil constitutionnel du Sénégal, Décision n°2/C/2026 du 07 avril 2026. [8] TIMSIT (G.), « La régulation. La notion et le phénomène », Revue française d'administration publique , 2004/1 n° 109, pp. 5-11, disponible sur https://droit.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2004-1-page-5?lang=fr . [9] Exposé des motifs de la loi n°07/2026 du 03 mars 2026 portant création et organisation du Conseil National de Régulation des Médias (CNRM). [10] Ibid . [11] Conseil constitutionnel du Sénégal, Décision n°2/C/2026 du 07 avril 2026, Considérant n°11. [12] Article 44 de la loi n°07/2026 du 03 mars 2026 portant création et organisation du Conseil National de Régulation des Médias (CNRM). [13] Selon la formule attribuée au poète romain Juvénal, Quis custodiet ipsos custodes ? (en français : « Qui me gardera de mes gardiens ? ») [14] RIVERO (J.), « À propos des métamorphoses de l’administration d’aujourd’hui : démocratie et administration », in Mélanges offerts à René SAVATIER , Paris, Dalloz, 1965, pp. 821-833. [15] CHEVALLIER (J.), « La transformation de la relation administrative : mythe ou réalité ? », D. , 2000. Chron. 578. [16] SPANOU (C.), Citoyens et administration , Paris, L’Harmattan, 2003, p. 208.

La régulation des médias au Sénégal : vers un contrôle accru de l’information ?

NGUIMFACK VOUFO Théophile

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