Regard sur les dix premières années des tribunaux administratifs au Congo-Brazzaville (2014-2024)

La pensée de Roland DRAGO célébrant l’œuvre du Conseil d’État français dans la dernière décennie du XX^ème siècle est aussi valable pour célébrer l’œuvre des dix premières années de fonctionnement des deux seuls Tribunaux Administratifs existant au Congo (2014-2024) : « en l’espace de dix ans il s’est produit (…) une transformation globale de la justice administrative, telle qu’on peut l’apprécier comme étant sans précédent (…) il y a eu institution d’un nouveau juge administratif »^[i].

En droit du contentieux, une révolution silencieuse est en train de se produire au Congo-Brazzaville^[ii]. Les branches du droit public congolais ont toutes désormais leurs juges, lorsqu’on sait que de la Constitution du 2 mars 1961 jusqu’à celle du 8 juillet 1979, tout le contentieux public était l’apanage exclusif de la Cour suprême qui avait en son sein, en plus de la Chambre judiciaire, une Chambre administrative, une Chambre constitutionnelle et une Chambre des comptes. En pratique, le contentieux de droit public était en réalité accessoire pour le juge suprême : toute son énergie était orientée vers la résolution des litiges de droit privé.

Certes le Tribunal administratif au Congo a une histoire qui remonte à la période coloniale avec la loi n°31-59 du 30 juin 1959 relative au contentieux administratif supprimée par la loi n°6-62 du 20 janvier 1962 relative à la compétence de la Cour d’appel et des TGI et à la procédure à suivre devant ces juridictions en matière administrative.  Et, la loi n°53-83 du 21 avril 1983 portant réorganisation de la justice au Congo avait institué une chambre administrative dans les tribunaux populaires de districts et d’arrondissements. Celle-ci avait été complétée par la loi n°022-92 du 20 août 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire au Congo, laquelle mentionne les tribunaux administratifs parmi les juridictions qui rendent la justice au Congo.

Mais, le contentieux de droit public congolais a toujours été le parent pauvre du droit du contentieux, le législateur le considérant d’ailleurs même parfois comme un luxe (sur 491 articles que compte le Code de Procédure Civile, Commerciale, Administrative et Financière^[iii], 21 seulement sont exclusivement consacrés à la procédure administrative contentieuse) : le droit du contentieux privé étant considéré comme l’unique « vrai droit ».

Toutefois, l’action conjuguée du renouveau constitutionnel et le triomphe de l’idéologie libérale du début des années 1990 a eu raison de cette conception surannée du droit ; il y a désormais en République du Congo, à côté du juge judiciaire, le juge de la constitutionnalité des lois et traités internationaux^[iv], le juge de l’action administrative, et le juge des comptes et des comptables publics^[v]. Le tableau est désormais enrichi.

Néanmoins, un paradoxe doit être constaté : dans la vie juridique non contentieuse, l’État et ses démembrements sont en première ligne du combat pour le développement économique et social du pays ; allant même jusqu’à faire de lui un opérateur économique de premier plan. Toutes les réformes constitutionnelles et législatives tendent majoritairement à lui confier des missions démentielles, s’éloignant même parfois des missions de service public classique (comme, par exemple, le rapatriement des corps de congolais décédés à l’étranger) : c’est en quelque sorte ‘’l’État total’’, que le Doyen Magloire ONDOA appelle « l’État développeur »^[vi].

Mais au contentieux, on lui réserve un sort différent : on traine l’État congolais devant des juridictions ordinaires et on veut le traiter comme tout justiciable, jusqu’à le soumettre à l’arbitrage^[vii], donc à une justice privée ! Or il est le seul à mieux incarner l’intérêt général : comme il a un droit spécial comme l’avait reconnu la Cour suprême congolaise dans l’arrêt Kayouloud Dadet du 20 mai 1977^[viii], il lui faut donc des juridictions spéciales. Cette logique de l’arrêt Kayouloud Dadet sur la spécificité du droit administratif^[ix], reprise dans plusieurs autres arrêts et jugements, doit être menée jusqu’au bout par le législateur.

Pour l’administré, le Tribunal administratif est évidemment l’interlocuteur le plus proche en cas de litiges l’opposant à l’administration. Malgré une présence récente et discrète au Congo, la justice administrative du premier degré est désormais reconnue, à Brazzaville et à Pointe-Noire, pour ses compétences techniques, et parfois pour l’impact social et politique que ses décisions peuvent revêtir. Elle est aussi désormais le lieu où se tranchent les « litiges du quotidien » des administrés.

Le Tribunal administratif a désormais une existence constitutionnelle^[x] aux côtés des autres juridictions constituant ce que le titre VII de la Constitution du 25 octobre 2015 qualifie de « Pouvoir judiciaire ». Ce type de juridictions était ignoré par les Constitutions du renouveau démocratique précédentes, celles du 15 mars 1992 et du 20 janvier 2002.

Douze ans après l’institution d’une justice constitutionnelle de type européen (1984)^[xi], le législateur renforce la protection de l’administré contre l’administration en créant, notamment, deux tribunaux administratifs par les lois n°8-96 du 20 mars 1996 portant création du Tribunal Administratif de Brazzaville et n°12-96 du 20 mars 1996 portant création du Tribunal Administratif de Pointe-Noire. Alors que le ressort du T.A. de Brazzaville ne s’étend qu’à celui de la Commune éponyme, celui de Pointe-Noire couvre cette ville et le département du Kouilou. Dans les autres circonscriptions judiciaires, l’action de l’administration demeure soumise à la compétence des TGI^[xii].

De ce qui précède, ces deux Tribunaux administratifs sont le fruit du vent de la liberté qui a soufflé dans le monde à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Au Congo, cette volonté, bien que ténue, remonte non pas à la Conférence nationale souveraine du 25 février au 10 juin 1991, mais à la première moitié des années 1980. D’abord, avec les lois du 21 avril 1983 réformant complètement la Justice^[xiii] : création des tribunaux populaires avec des juges non professionnels, adoption du CPCCAF devenu la ‘’bible’’ de tout juriste qui veut connaitre le droit processuel congolais, institution de la Cour des comptes, etc.

Ensuite, une année plus tard, vint la réforme constitutionnelle d’août 1984. En effet, la révision de la Constitution du 8 juillet 1979 aboutit à l’institution, après Madagascar et Djibouti, d’un organe spécial situé en dehors du pouvoir judiciaire chargé de contrôler le respect de la hiérarchie des normes en veillant à la suprématie de la Constitution : le Conseil constitutionnel qui a effectivement fonctionné jusqu’à l’adoption de l’Acte Fondamental du 4 juin 1991 portant organisation des pouvoirs publics pendant la Transition (1991-1992).

Après dix années de fonctionnement, quel bilan peut-on faire de l’œuvre de ces deux juridictions ? Les fruits ont-ils tenu la promesse des fleurs ? Des réformes structurelles ou même matérielles sont-elles nécessaires ? À l’analyse des nombreux jugements^[xiv], on peut dire que l’œuvre des T.A. de Brazzaville et de Pointe-Noire est marquée du sceau de la fidélité au droit administratif français, qu’il soit jurisprudentiel ou textuel ; rien de nouveau et d’étonnant de ce point de vue (I). Mais en l’examinant de plus près, on constate quand même certaines spécificités ou particularités de l’œuvre jurisprudentielle sur fond de création prétorienne (II), celles-ci devant pousser le législateur à parachever la réforme engagée depuis plus de quarante ans (III).

I. De la fidélité au droit administratif français

À la fin des années 1990, Yves GAUDEMET écrivait que la France « est le pays du droit administratif ; il a atteint (…) sous la maîtrise d’œuvre du Conseil d’Etat, un état d’excellence, d’équilibre, de pertinence qui en font naturellement un modèle enviable, au moins une source d’inspiration privilégiée pour les auteurs, les législateurs et les juges étrangers »^[xv] ; que certes  « le droit administratif français est une création nationale »^[xvi] mais son « exportation juridique était naturelle et presque mécanique dans le cadre des grandes codifications napoléoniennes »^[xvii]. Ainsi, sans sourciller, ces deux tribunaux puisent non seulement dans les sources du droit administratif français mais également dans les notions fondamentales du droit de l’ex-métropole, y compris en matière de référé administratif.

A. Fidélité par le recours aux sources du droit administratif français

Les deux tribunaux n’hésitent pas de convoquer les règles du droit administratif français ; qu’il s’agisse des règles écrites ou des règles d’origine jurisprudentielle. S’agissant de la première catégorie, le T.A. de Brazzaville par exemple, se fondant sur l’article 490 du CPCCAF qui dispose qu’« en toute matière non réglée par la présente loi, les dispositions en vigueur au moment de la promulgation de la présente loi seront suivies comme raison d’état » s’était appuyé sur le principe de la séparation des fonctions administrative et judiciaire édicté par l’article 13 de la loi française des 16-24 août 1790 réitéré par le décret du 16 fructidor an III pour justifier sa compétence dans le contentieux de la procédure de recouvrement forcé par avis à tiers détenteur^[xviii].

De même, le T.A. de Pointe-Noire, pour qualifier d’administratif un contrat, n’a pas hésité de viser directement et explicitement l’article 4 de la loi française du 28 pluviôse An VIII qui attribue à la juridiction administrative le contentieux relatif à l’exécution des travaux publics^[xix] ; bien que cette disposition ait été déjà abrogée en droit français depuis 2006.

Quant à la seconde catégorie, on peut lire ceci dans certains jugements : « En application de la jurisprudence française » ^[xx] ; selon « la théorie générale des contrats administratifs »^[xxi] ; « Il est de principe que la responsabilité de l’Etat »^[xxii] ; « Selon un principe général du droit en vertu duquel (…) le juge judiciaire est compétent pour constater l’existence de la voie de fait, la faire cesser et fixer des indemnités »^[xxiii] ; « le contentieux relatif aux atteintes à la propriété immobilière fait traditionnellement intervenir l’autorité judiciaire »^[xxiv] ; ou encore qu’il existe des « principes généraux » qui « gouvernent » ou « régissent tout contrat public »^[xxv], etc.

Cette fidélité du juge administratif congolais va au-delà de l’attachement aux sources du droit administratif français. Elle demeure autant perceptible à travers de grandes catégories juridiques empruntées.

B. Fidélité par le recours aux grandes catégories juridiques en matière administrative

Les deux tribunaux administratifs, de Brazzaville et Pointe-Noire ont tout simplement repris les grandes catégories juridiques dégagées ou définies en droit administratif français. En matière d’organisation administrative, ils ont rappelé au niveau de l’État, l’existence d’une administration centrale^[xxvi], des administrations déconcentrées^[xxvii] et décentralisées^[xxviii] ; au niveau des autres personnes publiques, une jurisprudence abondante existe sur les établissements publics en tant qu’entités juridiques qui s’assument^[xxix].

S’agissant du service public, les Tribunaux administratifs de Brazzaville et de Pointe-Noire le distinguent bien de la personne publique gestionnaire ; ils ont bien jugé que l’établissement public est un service personnalisé^[xxx]. Le service public lui-même étant défini comme une activité rattachée directement^[xxxi] ou indirectement^[xxxii] à une personne publique dans un but d’intérêt général^[xxxiii].  Tout le régime juridique des services publics a été reconduit par les deux T.A : distinction Service public administratif/ Service public industriel et commerciaux^[xxxiv], les lois de Roland^[xxxv], etc.

Quant à l’acte administratif, ils ont bien établi la distinction entre l’acte administratif unilatéral^[xxxvi] et le contrat administratif^[xxxvii]. Les régimes juridiques des actes administratifs unilatéraux et des contrats administratifs sont les mêmes qu’en droit administratif français ; sauf à préciser qu’en droit congolais le contentieux de l’annulation relève exclusivement de la Cour suprême et non des Tribunaux administratifs. En effet, aux termes de l’article 3 de la loi n°17-99 du 15 avril 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°30-94 du 18 octobre 1994 portant organisation et fonctionnement de la Cour suprême, celle-ci « se prononce sur les recours pour excès de pouvoir formés contre les décisions émanant des diverses autorités administratives ».

Ces deux Tribunaux administratifs ont donc convoqué la définition et le régime juridique français du contrat administratif. En l’absence de loi, ils utilisent les deux critères dégagés par le Conseil d’État français (le premier étant permanent et le second alternatif) : « le contrat administratif suppose la réunion de deux critères : le critère organique, la présence d’une personne publique, le critère matériel, le but poursuivi qui doit être l’exécution d’une mission de service public ou l’existence des clauses exorbitantes du droit commun »^[xxxviii].

Ils ont la même attitude en matière des travaux publics : « il est de principe en droit que l’exécution des travaux publics par une personne privée est tributaire des prérogatives de puissance publique ; (ainsi) la réalisation des travaux d’intérêt général, en l’occurrence la construction de la deuxième piste de l’aéroport de Maya-Maya de Brazzaville (par la société privée SGE-C) est une mission de service public ; que dès lors, les conséquences dommageables résultant de l’exécution des travaux publics relèvent de la compétence du juge administratif »^[xxxix].

Un clin d’œil a même été fait à la jurisprudence Commune de Monségur de 1921^[xl] à propos de la définition de la notion de Travaux publics : « les travaux de construction du pipe à gaz pour le transport de l’énergie (à Pointe-Noire) ainsi que les voies d’accès par la société SOCOFRAN avec pour maître d’ouvrage délégué et maître d’œuvre, la société ENI-CONGO pour le compte de l’Etat constitue un travail public et l’immeuble ainsi réalisé et affecté à l’intérêt général est un ouvrage public »^[xli].

Enfin, les deux juridictions se sont placées sous l’ombre du Conseil d’État français en matière de responsabilité administrative : ils ont reproduit la grande et principale distinction responsabilité pour faute/ responsabilité sans faute. S’agissant de la première catégorie, ils ont jugé dès lors que la faute est constatée et le lien avec le dommage établi^[xlii], la responsabilité de l’administration est engagée^[xliii] ; que cette faute soit lourde^[xliv], simple^[xlv], de service^[xlvi] ou personnelle^[xlvii] ou encore non dépourvue de tout lien avec le service^[xlviii], les domaines judiciaire^[xlix], médical et hospitalier^[l] compris.

Quant à la seconde catégorie, elle a été largement admise^[li], avec pour condition nécessaire l’existence d’un préjudice anormal et spécial^[lii]. Comme en droit administratif français, la responsabilité sans faute de l’administration est engagée soit pour risque du fait des situations dangereuses^[liii] ou des méthodes dangereuses^[liv] soit pour rupture du principe d’égalité devant les charges publiques du fait des dommages permanents des travaux publics^[lv] ou du fait des décisions administratives régulières^[lvi]. Des législations spéciales, comme celle relative à la responsabilité de l’État du fait des attroupements et des rassemblements, sont aussi sources de jurisprudence administrative^[lvii].

En sus des cas de fidélité évoqués, le juge administratif congolais, en matière de référé, se souvient toujours du droit administratif français.

C. Fidélité quant au pouvoir du président du T.A. en matière de référé administratif

Il faut rappeler l’état du droit en la matière :  le chapitre premier du titre VIII du CPCCAF relatif aux « procédures d’urgence » est  consacré aux « référés », le titre XI traite quant à lui de la « Procédure administrative » ; la question était de savoir si le Tribunal administratif qui a ses « règles générales » (Chapitre I du titre) et ses « règles spéciales concernant le recours en annulation » (Chapitre II du même titre) pouvait appliquer le chapitre 1^er du titre VIII consacré aux procédures d’urgence, en l’occurrence statuer en référé en matière administrative, comme le font les autres juridictions.

Les réponses divergeaient : une partie de la doctrine et des praticiens du droit congolais défendaient le point de vue selon lequel les présidents des T.A sont incompétents en matière de référé administratif parce que ces référés ont tous été confiés par le législateur au juge de droit commun. Pour eux, le Tribunal administratif doit exclusivement puiser sa compétence dans les seules règles générales et spéciales consacrées dans le titre XI du CPCCAF ; car le T.A n’a que des compétences d’attribution^[lviii].

Mais les T.A. de Brazzaville et de Pointe-Noire n’ont pas suivi cette analyse ; ils se sont estimés compétents pour se prononcer en matière de référé administratif au même titre que toutes les autres juridictions. À notre connaissance, ils n’ont pas encore été démenti par la Cour suprême.

Le président du Tribunal administratif^[lix] est, selon la pratique et la jurisprudence congolaises actuelles,  au cœur des procédures de référés administratifs : « il est de principe que le juge des référés ne viole pas la règle de compétence d’attribution en prenant une mesure provisoire, avant conclusion d’un contrat de marché public, susceptible de se rattacher, quant au fond, à la compétence du Tribunal administratif ; qu’en application du Code des marchés publics, le juge des référés peut être saisi dès la publication de l’avis à manifestation d’intérêt et avant la signature du marché dans le cadre d’une procédure précontractuelle »^[lx].

De même, « en application combinée du Code forestier et de l’article 207 du CPCCAF^[lxi] », le juge des référés peut « lorsque l’urgence est avérée, prendre des mesures pour faire respecter la mise en concurrence des candidats dans un appel d’offre tendant à l’attribution d’une convention d’unité forestière d’exploitation ou autres, d’autant plus que la passation de ces conventions, contrats publics, par appel d’offres tel que voulu par le législateur, met à la  charge de l’administration sous le contrôle du juge administratif même de l’urgence, des obligations de publicité, de transparence, d’égalité et de mise en concurrence des candidats, de telle sorte que le fait de modifier un élément figurant dans le règlement de consultation ou les résultats issus d’une commission dite préparatoire sans motif qui lient les résultats finals constitue des manquements s’ils ont lésé une entreprise pour avantager une autre entreprise concurrente »^[lxii].

En réalité la difficulté vient des textes eux-mêmes : alors que le législateur indique que l’organisation, la compétence, et le fonctionnement des T.A « sont fixés par la loi n°022-92 du 20 avril 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire en République du Congo » (art.3 des deux lois de 1996 portant création des deux tribunaux), il reste silencieux quant à la procédure à suivre devant les deux juridictions ; on en déduit qu’il renvoie implicitement à la loi n°51-83 du 21 avril 1983 portant CPCCAF.

Tenant compte de la spécificité du contentieux administratif, il aurait été souhaitable que la loi précisât les dispositions du CPCCAF applicables devant ces nouvelles juridictions également particulières. Ce silence a donc alimenté la question de l’application du référé en matière administrative, comme on vient de le voir.

II. Des spécificités de l’œuvre des deux tribunaux administratifs

Contrairement à la Cour suprême congolaise, les T.A de Brazzaville et de Pointe-Noire convoquent de plus en plus la normativité de la Constitution (A) et souscrivent à l’impérativité de la demande préalable au recours contentieux prévue à l’article 397 du CPCCAF (B), pour dire le droit. Faisant œuvre prétorienne, le Tribunal de Brazzaville a même inventé une nouvelle catégorie de responsabilité administrative (C). Si cette ingénierie juridictionnelle est à saluer, on peut regretter sa jurisprudence confuse relative à la personnalité juridique de certaines entités administratives (D).

A. La constitution revitalisée

Le débat doctrinal sur la normativité de la constitution est clos depuis longtemps. La Constitution c’est du droit comme tout droit^[lxiii]. Les deux tribunaux ont, par leur jurisprudence, revitalisé la Constitution ; ils font de la Loi fondamentale une norme de référence pour le contrôle de la légalité des actes administratifs. Pour eux, la Constitution est un vrai droit dont la violation doit être sanctionnée par le juge au sens où l’entend le Doyen FAVOREU ; ce n’est pas une simple norme abstraite, politique, sans contrainte.

Or, jusqu’aujourd’hui et on doit le regretter, on ne trouve aucun arrêt dans lequel l’Administration est sanctionnée par la Cour suprême sur la base d’une disposition constitutionnelle. Dans tous les arrêts rendus par la Chambre Administrative, toutes les motivations trouvent leur fondement dans des lois, règlements et principes généraux du droit alors que la Constitution contient, pour certaines affaires, plusieurs dispositions susceptibles de renforcer sa motivation.

La révolution est donc venue d’en bas : contrairement à cette attitude de la Cour suprême, ces deux T.A ont bien compris que le moteur du droit administratif est désormais à essence constitutionnelle ; ils n’hésitent pas à condamner la puissance publique en visant directement une disposition constitutionnelle.

Ils ont ainsi jugé, par exemple, que « la nomination au grade de colonel relève de la compétence de l’Administration dotée du pouvoir de nommer, notamment le Président de la République ; le Tribunal administratif ne peut pas se substituer à l’administration pour le faire, en application de la séparation des pouvoirs consacrée par la Constitution du 25 octobre 2015 »^[lxiv] ; que « l’article 47 de la Constitution du 25 octobre 2015 donne droit à tout citoyen qui subit un dommage du fait de l’administration d’en demander réparation »^[lxv] ; qu’en ne réhabilitant pas tous les Anciens Enfants de Troupe  sortis de l’École Militaire Général Leclerc rétrogradés, l’administration militaire « a ainsi violé le principe d’égalité de tous les agents se trouvant dans la même situation comme il en découle de l’article 15 de la Constitution »^[lxvi] ; qu’en ne garantissant pas la sécurité des apprenants dans les établissements scolaires, l’État viole « ses obligations constitutionnelles de protection qui découlent de l’article 15 de la Constitution qui dispose que ‘’Tous les citoyens congolais (…) ont droit à la protection de l’Etat »^[lxvii].

Le T.A. de Brazzaville a même déclaré l’inconstitutionnalité de l’article 482 du CPCCAF selon lequel « Sauf conventions diplomatiques contraires, tous étrangers, demandeurs ou intervenants, sont tenus, si le défendeur le requiert avant toute exception, de fournir caution de payer les frais et dommages-intérêts auxquels ils pourraient être condamnés » : « Attendu que la République du Congo a intégré dans son bloc de constitutionnalité, en déclarant comme partie intégrante de la Constitution du 25 octobre 2015 un certain nombre de textes, dont la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples du 26 juin 1981 ; Qu’il ressort de cette Charte en son article 7 alinéa 1 que ‘’Toute personne a droit à un recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus par la Constitution ou par la loi’’ ; Qu’il en découle que les étrangers vivants sur le territoire congolais bénéficient du droit d’accès devant les juridictions nationales au même titre que les nationaux ; Que comme tous les congolais, ils ont droit d’exercer leur recours devant la juridiction compétente pour une violation de leurs droits, sans qu’il n’y ait lieu de verser une quelconque caution ; (…) Qu’il est constant que cette disposition du CPCCAF est anticonstitutionnelle dès lors qu’elle continue à alimenter l’exclusion et la discrimination fondée sur la nationalité des justiciables »^[lxviii].

Ce jugement prend le contre-pied de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle congolaise qui, sous la Constitution du 20 janvier 2002, avait jugé que cet article 482 du CPCCAF « n’est pas contraire à la Constitution » car il s’agit « de citoyens bien distincts, soit respectivement les citoyens congolais, d’une part, et, d’autre part les étrangers non dispensés du paiement de la caution judicatum solvi par une convention liant la République du Congo à leur pays »^[lxix].

B. Le choix de l’impérativité du recours préalable

Selon l’article 397 du CPCCAF, « Toute action ne peut être portée en justice si elle n’a été précédée d’un recours gracieux ou hiérarchique, ou d’une demande préalable ». Une interprétation divergente est faite de cette disposition par les deux tribunaux, d’une part, et par la Cour suprême, d’autre part.

Aux termes de la jurisprudence des deux juridictions administratives, « pour qu’un justiciable puisse saisir une juridiction statuant en matière administrative, la loi exige que celui-ci fasse au préalable, soit un recours gracieux, soit un recours hiérarchique, soit une demande préalable »^[lxx] ; « le recours administratif ou hiérarchique prévu (par le CPCCAF) est impératif ; le requérant doit l’épuiser avant d’envisager un recours contentieux »^[lxxi] ; dans le « plein contentieux, il est (même) d’ordre public »^[lxxii] c’est-à-dire que ce moyen peut-être soulevé d’office par le juge lui-même ou par une partie à tout moment de la procédure. Cette exigence est générale et ne peut être dérogée que par « une loi spéciale »^[lxxiii] .

Mais pour la Cour suprême, « le recours hiérarchique ou gracieux est facultatif et non obligatoire ; que le fait de ne l’avoir pas exercé ne constitue pas une violation de la loi »^[lxxiv].

La spécificité de l’œuvre des tribunaux administratifs congolais peut aussi s’observer à travers une volonté d’acclimater les fondements de la responsabilité administrative aux réalités congolaises. C’est ainsi que le Tribunal administratif de Brazzaville a inventé la responsabilité de l’État pour mauvaise foi administrative.

C. Une invention : la responsabilité de l’État pour « mauvaise foi administrative »

On sait que l’État congolais ne respecte pas souvent ses obligations contractuelles, notamment quand elles sont de nature financière. Saisi de plusieurs recours tendant à le faire déclarer débiteur et de l’obliger à payer ses dettes, le T.A de Brazzaville, ayant constaté que celui-ci n’exécutait pas ses obligations, a jugé que le fait pour l’administration de ne pas payer ses dettes, sans motif valable, est « constitutif d’une mauvaise foi administrative »^[lxxv] engageant sa responsabilité. Il s’agit en quelque sorte d’un détournement de pouvoir.

D. Des tâtonnements observés sur la question de la personnalité juridique

À la lecture de la jurisprudence de ces juridictions, sur cette question, une certaine divergence apparaît entre les deux : la notion de personnalité juridique est mieux appréhendée et maitrisée par le T.A. de Pointe-Noire que par celui de Brazzaville.

Le T.A. de Pointe-Noire a en effet jugé, par exemple, qu’une direction départementale « c’est l’Etat »^[lxxvi], que les agents d’un Conseil départemental ne sont pas des agents de l’État^[lxxvii], qu’une commune a sa propre personnalité juridique^[lxxviii], que le Service National de Reboisement (SNR) n’a pas qualité pour saisir la justice car aux termes du décret n°89-042 du 21 janvier 1989 portant création, attribution et organisation de ce service, il n’a pas de personnalité juridique et se confond avec l’Etat^[lxxix].

Mais le T.A. de Brazzaville se mêle quelque fois les pinceaux en considérant, par exemple, que des structures de la présidence de la République sont des « démembrements de l’État » ayant une personnalité juridique distincte : « Il résulte des pièces du dossier que la Société Razel Congo a effectivement assigné devant le juge (…) non pas l’État congolais, mais l’Inspection Générale d’État (IGE) ; Que ladite Inspection (…) est un démembrement de l’État »^[lxxx] ; que « La Délégation Générale aux Grands Travaux est un démembrement de l’État »^[lxxxi]. Or, on sait que ces deux entités administratives sont dépourvues de personnalité juridique ; elles ne peuvent agir qu’au nom de l’État, même si elles ont une individualité objective au sens où l’entend le Doyen HAURIOU.

La jurisprudence de ce Tribunal fait également apparaitre des lacunes dans la distinction entre le service public (qui est une activité) et l’établissement public (qui est un service public personnalisé, c’est-à-dire une personne publique). Que peut-on comprendre des affirmations telles que : « Le lycée Antonio Agostino Neto de Brazzaville (est) un service public qui relève du Ministère de l’enseignement primaire et secondaire »^[lxxxii], « la Caisse Nationale de Sécurité Sociale est un service public auquel est investi un établissement public »^[lxxxiii] !

Le T.A. de Brazzaville est même allé plus loin en jugeant de façon péremptoire que « le Festival Panafricain de Musique (FESPAM) est un établissement public doté d’une personnalité juridique, distincte de celle de l’État congolais »^[lxxxiv] alors qu’aucun texte ne le dit. Le juge ne fait même pas recourt à la technique du faisceau d’indices. Il faut rappeler qu’un projet de loi initié par le ministère de la Culture et des Arts en l’an 2000 l’avait qualifié d’« établissement public international » du fait de son financement croisé par le Congo, l’Union Africaine (U.A.), l’UNESCO et le Centre des Civilisations Bantous (CICIBA) qui a son siège à Libreville au Gabon. Et on sait qu’en pratique, au sein du ministère de la Culture, le FESPAM fonctionne comme tout autre service public de ce ministère.

III. Pour aller plus loin

On peut aller plus dans trois directions : faciliter l’exécution des décisions de justice en faisant cesser cette sorte de déni de justice (A), instituer un ordre juridictionnel administratif intégral et autonome (B.) et enfin, harmoniser les ressorts territoriaux du T.A. et du TGI de Brazzaville^[lxxxv] (C).

A. Faire cesser le déni de justice

On oublie le déni de justice de l’article 4 du Code civil français qui oblige tout juge de dire le droit. Situons-nous en aval du droit processuel en nous intéressant à l’exécution des décisions de justice. Selon le Doyen FAVOREU, le déni de justice c’est « tout manquement de l’État à son devoir de protection juridictionnelle de l’individu »^[lxxxvi]. Cette définition a été reprise « dans une série de décisions rendues par des juridictions judiciaires » françaises^[lxxxvii] et même par celles d’autres pays d’Europe comme l’Italie^[lxxxviii].

Au Congo, plusieurs justiciables ont obtenu des condamnations de principe de l’Administration mais ne sont pas en mesure de jouir de leurs droits, notamment en raison de la mauvaise foi de l’Administration, en particulier des établissements publics.

Or, lorsque la Constitution dispose à l’article 46 que « Tout citoyen a le droit de présenter des requêtes aux organes appropriés de l’État », ce n’est pas pour que ces requêtes demeurent sans suite ! En sollicitant la parfaite et totale exécution des décisions du juge administratif, le requérant s’adresse effectivement aux « organes appropriés de l’État » (ministère de la Justice et surtout ministère des finances). L’attitude actuelle de l’Administration congolaise qui consiste à ne pas exécuter les décisions de justice en général est donc constitutive d’une violation de la Constitution (la fameuse mauvaise foi administrative).

Un praticien du droit, bien que sur d’autres fondements, vient d’ailleurs de dénoncer ce recul du droit judiciaire congolais, à propos de la pratique inconstitutionnelle du Procureur Général près la Cour Suprême qui peut décider de suspendre l’exécution d’une décision de justice. Il constate qu’aujourd’hui ce type de décisions de suspension « inondent le Cabinet du Procureur Général près la Cour Suprême » ; ces décisions de suspension des décisions de justice s’expliqueraient en partie par « la volonté des débiteurs de se soustraire à l’autorité des décisions de justice »^[lxxxix].

Voici quelques autres extraits de son analyse : cette autorité judiciaire « se fonde sur le dernier alinéa de l’article 33 de la loi n°17-99 du 15 avril 1999 portant organisation de la Cour Suprême », or cette disposition « régit une autre matière à savoir l’état d’exception » ; « sous couvert de l’amélioration du climat des affaires, une pratique illégale avait été instituée au niveau de la Cour Suprême, (un) lapin (était) sorti du chapeau du Procureur Général de l’époque ». Cette « pratique exorbitante et rétrograde de notre droit processuel (…) constitue désormais un troisième degré de juridiction (…) En agissant (ainsi, le Procureur Général) viole le principe du double degré de juridiction et tout comme celui de l’autorité de la chose jugée (…) Les décisions du Procureur Général près la Cour Suprême sont prises unilatéralement et font grief sans que l’autre son de cloche ne soit entendu. L’unilatéralité de la pratique porte atteinte à la règle du contradictoire (…) Le maintien de cette pratique peut entrainer un risque financier pour l’État car, certains créanciers pourront, par voie de conséquence, saisir les juridictions compétentes pour engager sa responsabilité »^[xc].

Des pistes de solutions existent ; celles-ci ont été expérimentées ou sont déjà mise en œuvre dans l’espace OHADA : il s’agit de prendre une mesure qui obligerait l’État d’inscrire ses différentes dettes issues des procédures judiciaires dans la loi de finances ; et, un Agent Judiciaire du Trésor, comptable public, serait spécialement chargé d’exécuter cette mission de désintéressement des différents et multiples créanciers de l’Administration.

L’État congolais doit intérioriser que l’État de droit exige désormais que l’État-juge soit en même temps l’État-jugé.

B. Instituer un ordre juridictionnel administratif

La situation actuelle fait ressembler l’ordre juridictionnel congolais à une Chauve-souris : dualisme juridictionnel partiel en première instance, les T.A et les TGI statuant en matière administrative, et monisme juridictionnel en appel devant la Cour d’Appel, en cassation et en annulation devant la Cour suprême. Il faut que la loi crée de vraies juridictions administratives d’appel et une juridiction administrative suprême ; l’actuelle Cour suprême, parée ‘’de nouveaux habits’’ et d’une nouvelle appellation, ne traiterait ainsi que du contentieux civil, du contentieux pénal et du contentieux social^[xci].

La situation actuelle du contentieux administratif devant la Cour suprême est alarmante. Très peu d’administrés ont totalement satisfaction devant sa Chambre administrative ; même quand ils obtiennent la condamnation de l’Administration ou l’annulation d’une décision administrative, celles-ci interviennent toujours dans des délais non raisonnables. Très peu de décisions juridictionnelles ont été rendues, au fond, dans le délai d’un an. Dans cette Chambre, comme dans d’autres d’ailleurs, on y retrouve des recours datant de 2009 !

Les délais d’attente, à partir de la saisine de la Cour suprême, sont trop long ; ils découragent les justiciables même les plus tenaces. Aujourd’hui, la Cour suprême ne rend en moyenne que 3 à 5 arrêts administratifs le mois ! En 2024, seuls 25 arrêts ont été rendus pour environ 2000 affaires pendantes devant sa Chambre administrative. À ce rythme de travail, on ne peut pas dire que la Chambre administrative de la Cour suprême participe à l’édification de l’État de droit au Congo.

Le constat majeur est donc celui d’une violation du droit des administrés de voir leurs requêtes être traitées par la justice administrative dans un délai raisonnable ; car lorsque le constituant incite le citoyen à saisir « les organes appropriés de l’État » (Art.46) ce n’est pas pour que ces requêtes soient traitées cinq ou dix ans plus tard !

Certains suggèrent la création d’une Chambre de requêtes pour filtrer les recours ; d’autres proposent la création d’une seconde Chambre administrative. De telles réformes ont un intérêt certain mais seraient insuffisantes ; il faut progressivement aller vers un dualisme juridictionnel intégral en créant une espèce de Conseil d’État et des Cours administratives d’appel chargés de traiter exclusivement du contentieux administratif. La situation actuelle qui consiste à faire traiter le contentieux administratif par des TGI (en dehors de Brazzaville et Pointe-Noire) et des Cours d’appel (par leur Chambre administrative) n’est plus supportable.

On sait depuis longtemps qu’ « un juge administratif doit être, non pas et sans plus un juge spécialisé en matière administrative, mais un juge ayant l’esprit de l’administrateur, un juge conscient que ses décisions doivent être un complément de l’action administrative »^[xcii]. En d’autres termes, la justice administrative doit être une institution qui, tout à la fois, « donne aux citoyens toutes les garanties d’un jugement réel » et « donne à l’administration la certitude que ses jugements seront pénétrés de son esprit et familiers de ses besoins »^[xciii]. Or, il semble se dégager que les tribunaux judiciaires n’ont pas l’esprit d’administrateur ; ils ne sont pénétrés ni de l’esprit de l’administration ni de l’esprit de l’action administrative.

Dans la perspective de la création d’un ordre juridictionnel administratif intégral, une question mérite d’être posée : la Cour suprême qui ne traiterait désormais que des contentieux civil, pénal et social continuerait-elle toujours, dans ces conditions, d’être appelée « Cour suprême » ? Il existerait ainsi plusieurs juridictions « suprêmes » ; elle perdrait automatiquement son statut légal de « plus haute juridiction nationale »^[xciv]. Le constituant lui-même a déjà montré la voie en indiquant à l’article 175 de la Constitution de 2015 que « La Cour constitutionnelle est la haute juridiction de l’Etat en matière constitutionnelle ».

Ainsi acté, la Cour suprême perdrait aussi certaines fonctions administratives au profit de la future Haute Juridiction Administrative, comme par exemple, la fonction consultative prévue à l’article 144 de la Constitution^[xcv]. De même, la déclaration de patrimoine qui pèse sur « tout citoyen, élu ou nommé à une haute fonction publique » prévue à l’article 55 de la Constitution de 2015 se ferait auprès d’elle. On lui ôterait également le contentieux des actes des collectivités locales^[xcvi].

C. Harmoniser les limites territoriales du T.A. de Brazzaville avec celles du TGI de Brazzaville

Le principe est clair : « il est d’ordre public pour une juridiction de ne pas connaître un litige ne relevant pas de son ressort territorial »^[xcvii] ; elle ne peut connaitre que des affaires pour la solution desquelles elle a été instituée : « chargé de dire le droit, elle doit d’abord avoir le droit de le dire »^[xcviii]. Or, comme le dit si bien Pierre DELVOLVÉ, « les problèmes de compétences juridictionnelles sont souvent irritants : on ne comprend pas les difficultés à identifier le juge habilité à statuer sur une affaire ; le justiciable y perd son temps, la justice son crédit »^[xcix].

C’est la situation du justiciable brazzavillois en matière administrative : la difficulté vient du fait que la loi a superposé sur un même territoire avec un ressort territorial différent, le TA de Brazzaville et le TGI de Brazzaville ; il n’est pas rare que le justiciable brazzavillois ne sache pas parfois, en matière administrative, quel juge saisir.

1. L’état du droit

Aux termes de l’article 83 de la loi n°19-99 du 15 avril 1999 portant organisation du pouvoir judiciaire, le contentieux administratif subjectif relève des T.A^[c] ; mais, précise l’article 69 de la même loi, en l’absence d’une telle juridiction, c’est le TGI qui est compétent. Comme on l’a dit, la difficulté vient du fait que le ressort territorial du T.A. de Brazzaville et celui du TGI de Brazzaville ne coïncident pas. En effet, aux termes de la loi n°8-96 du 20 mars 1996 portant création du T.A. de Brazzaville (art.2), le ressort de cette juridiction comprend la commune de Brazzaville (donc les 9 arrondissements)^[ci].

Mais, selon la loi n°18-2008 du 25 juin 2008 fixant le ressort du TGI de Brazzaville, « le ressort du TGI s’étend sur la ville de Brazzaville, les districts de Goma Tsé-Tsé, d’Igné et de Ngabé » (article 1^er). Or, la loi n° 25-2024 du 8 octobre 2024 portant création du département du Djoué-Léfini dispose que les districts d’Igné et de Ngabé font désormais partis de ce nouveau département (art.2).

Par conséquent, le ressort du TGI de Brazzaville s’étend sur 3 départements : le département de Brazzaville, une partie du département du Pool (le district de Goma Tsé-Tsé) et une partie du département Djoué-Léfini (les districts d’Igné et de Ngabé) tandis que celui du T.A. de Brazzaville n’a son ressort que dans la commune éponyme.

2. La délicate application du dispositif juridique en vigueur

Conformément à la loi n°18-2008 du 25 juin 2008 fixant le ressort du TGI de Brazzaville, c’est cette juridiction et non le T.A.  de Brazzaville qui est compétent pour, par exemple, statuer en matière administrative sur « les dommages corporels et psychologiques résultant des tirs nourris par arme à feu des assaillants perchés de part et d’autre de la montagne de Taba sur la route de Kinkala (…) située dans le district de Goma Tsé-Tsé dans le département du Pool »^[cii].

Il en est de même des contentieux administratifs nés dans les districts de Ngabé et d’Igné. Dans l’affaire Empiélé, M’viri, Malanda et autres, les requérants demandaient au Tribunal administratif de Brazzaville de condamner l’État à réparer les dommages qu’ils avaient subi du fait que leurs vergers de différents arbres fruitiers et des champs de manioc, tomates, gombo et aubergines situés dans le village Mpoumako dans le district de Ngabé (département des Plateaux au moment des faits) avaient été détruits par des éléphants venus de la réserve faunique de Lessio-Luna.

Le juge a d’abord rappelé les dispositions de l’article 1^er alinéa 8 du CPCCAF selon lesquelles « l’action doit être portée en matière de dommages causés par l’administration, devant le tribunal du lieu où ils ont été causés ». Il a ensuite convoqué l’article 2 de la loi n°8-96 du 20 mars 1996 portant création du T.A qui précise que le ressort de cette juridiction « comprend la commune de Brazzaville ».

Se fondant enfin sur l’article 69 de la loi n°19-99 du 15 avril 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°22-92 du 20 août 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire aux termes duquel « dans les localités où il n’existe pas de tribunaux administratifs, le TGI statue en matière administrative », il a par conséquent décider « Que les diverses pièces versées aux débats (…) prouvent à suffisance que les faits à l’origine du dommage se sont déroulés à Mpoumako dans le district de Ngabé ; Qu’en application des articles précités, le tribunal compétent en la matière (…) est le TGI de Brazzaville statuant en matière administrative et non le Tribunal administratif de Brazzaville ; (…) Que dans ces conditions, il convient de se déclarer territorialement incompétent et, renvoyer les requérants à mieux se pourvoir devant la juridiction compétente »^[ciii].

De son côté, le TGI de Brazzaville se déclare constamment incompétent pour connaitre certains litiges (nés pourtant dans son ressort territorial) au motif qu’ils sont administratifs et que ce contentieux a désormais son juge qui est le T.A. de Brazzaville.

On voit donc apparaitre, de plus en plus, des conflits négatifs. Ce type de réformes vient compliquer la vie de l’administré qui ne sait plus qui est son juge ; or « quand on ne sait pas qui doit rendre la justice, c’est la justice elle-même qui est compromise »^[civ]. Ces lois, dans leur ensemble, violent un droit fondamental de l’homme qui est le droit de connaitre son juge en tant que composant du droit d’accès à la Justice.

Une réforme législative s’impose, allant dans le sens d’harmoniser les ressorts territoriaux des T.A. et TGI de Brazzaville ; ceux-ci devraient être les mêmes, en application de l’article 2 de la loi n°19-99 du 15 avril 1999 portant organisation du pouvoir judiciaire qui dispose : « Les citoyens congolais sont égaux devant la loi et devant les tribunaux ».

Une autre question peut être posée : en soumettant des administrés d’un même département (celui de Brazzaville) à deux juridictions différentes pour le même type de contentieux (les communaux devant le T.A. et les ruraux devant le TGI), ces lois ne violent-elles pas l’article 15 de la Constitution qui dispose que « tous les citoyens sont égaux devant la loi (…) Nul ne peut être favorisé ou défavorisé en raison de son origine familiale, ethnique, de sa condition sociale, de ses convictions politiques, religieuses, philosophiques ou autres » ? En effet, les lois renvoient des personnes se trouvant dans la même situation (des personnes d’un même département) vers des juridictions différentes pour les mêmes types de contentieux : les conséquences et l’égalité des chances ne sont pas les mêmes suivant qu’on est jugé, en matière administrative, par le juge judiciaire ou par le juge administratif lui-même.

⁂

L’analyse de l’œuvre de ces deux tribunaux sur une période de dix ans confirme deux constats au moins : « l’importabilité des solutions de fond » du droit administratif français^[cv], d’une part, et le fait que le droit administratif congolais évolue « par le droit français, mais au-delà du droit français », d’autre part^[cvi]. Dès lors, à côté de « l’internationalisation de la constitution »^[cvii], on pourrait accepter l’idée d’une « internationalisation du droit administratif » ; matière qui, au plan politique, « est apparue comme constamment aménagée et réajustée pour le meilleur équilibre entre les droits et libertés des administrés d’un côté et les privilèges et contraintes de l’action administrative de l’autre »^[cviii].

Notes de bas de pages

[i] DRAGO (R.), « Un nouveau juge administratif », in Mélanges Foyer, Auteur et législateur, Paris, PUF, 1997, p.451.

[ii] Voir, MOUDOUDOU (P.), Droit administratif congolais, Presses Universitaires de Brazzaville, 2023, 2^ème éd., 457 p. ; du même auteur, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative du Congo-Brazzaville, Presses Universitaires de Brazzaville, 2019, 337 p.

[iii] En abrégé CPCCAF (loi n°51-83 du 21 avril 1983).

[iv] Titre VIII de la Constitution du 25 octobre 2015.

[v] Titre IX de la Constitution du 25 octobre 2015.

[vi] ONDOA (M.), « Le droit administratif français en Afrique francophone : contribution à l’étude de la réception des droits étrangers en droit interne », in RJPIC 2002, n°3, p.313.

[vii] L’article 2 de l’Acte Uniforme de l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) relatif au droit de l’arbitrage, par exemple, prévoit que « Les Etats, les autres collectivités publiques territoriales, les établissements publics et toute autre personne morale de droit public peuvent (…) être parties à un arbitrage, quelle que soit la nature juridique du contrat ».

[viii] C.S. Ch. Réunies, 20 mai 1977, in Revue Penant, 1982, n°2, p.58, note Guillaume PAMBOU-TCHIVOUNDA.

[ix] Qui trouve évidemment ses sources lointaines dans le célèbre arrêt Blanco (T.C., 8 février 1873, Rec. 1^er supplément 61, Concl. David ; D. 1873.3.17, Concl. David).

[x] Article 166 de la Constitution de 2015.

[xi] Loi n°74-84 du 7 novembre 1984 déterminant l’organisation et le fonctionnement du Conseil constitutionnel.

[xii] Art.69 de la loi n°19-99 du 15 avril 1999 portant organisation du pouvoir judiciaire.

[xiii] Loi n°53-83 du 21 avril 1983 portant réorganisation de la justice en République Populaire du Congo.

[xiv] Ils se comptent en centaines.

[xv] GAUDEMET (Y.), « L’exportation du droit administratif français. Brèves remarques en forme de paradoxe », in Mélanges Philippe Ardant, Droit et politique à la croisée des cultures, Paris, LGDJ, 1999, p.431.

[xvi] Idid., p.433.

[xvii] Idid., p.435.

[xviii]T.A. de Brazzaville, 29 juin 2017, Société Equateur Télécom Congo.

[xix] T.A. de Pointe-Noire, 27 décembre 2016, Société Congo Engineering.

[xx] T.A. de Pointe-Noire, 6 novembre 2017, Société CFF Bois International.

[xxi] T.A. de Pointe-Noire, 23 juin 2015, Société Planète 2000 c/ Hôpital général de Loandjili.

[xxii] T.A. de Pointe-Noire, 15 décembre 2020, Les établissements SOUPOU.

[xxiii] T.A. de Brazzaville, 7 novembre 2018, Bocar Bah c/ Ville de Brazzaville.

[xxiv] T.A. de Pointe-Noire, 7 octobre 2014, Balenda Blaise.

[xxv] T.A. de Pointe-Noire, 6 juin 2017, Société CFF Bois International.

[xxvi] T.A. de Brazzaville, 7 décembre 2015, Société Razel Congo.

[xxvii] T.A. de Pointe-Noire, Ord., 24 juin 2019, Société LAMA Transit (décision d’un directeur départemental) ; T.A. de Pointe-Noire, 30 décembre 2014, Sidi Mohamed (décision d’un directeur départemental); T.A. de Pointe-Noire, Ord., 23 mai 2022, Société MERCURIA E et P Congo (décision d’un directeur départemental); ; T.A. de Pointe-Noire, 26 juin 2016, Consorts Makosso-Pambou Raphaël (décision d’un Sous-préfet).

[xxviii] T.A. de Pointe-Noire, 10 octobre 2019, Nsala Franck et Bouka Ambroise c/ Conseil départemental du Kouilou.

[xxix] T.A. de Pointe-Noire, 24 février 2015, Succession Ngondzi Joseph c/ Chemin de Fer Congo-Océan ; T.A. de Pointe-Noire, Ord., 11 février 2021, Compagnie aérienne CANADIAN (décision de l’Agence Nationale de l’Aviation civile) ; T.A. de Brazzaville, 26 septembre 2018, Tchicou Charles c/ FESPAM ; T.A. de Pointe-Noire, 20 septembre 2016, Botata Pierre Lucien c/ Chemin de Fer Congo-Océan ; ; T.A. de Pointe-Noire, 9 février 2016, Atsoamota et Ayon Gayala Antoine c/ Port Autonome de Pointe-Noire.

[xxx] T.A. de Brazzaville, 13 novembre 2019, Bandziemo née N’débéka Nicole (à propos du lycée Pierre Savorgnan de Brazza) ; T.A. de Brazzaville, 11 mars 2020, Ikessi Antoine (s’agissant du Lycée Antonio Agostino Neto) ; T.A. de Pointe-Noire, 16 mars 2014, Danzenza Adolphe c/ Caisse Nationale de Sécurité Sociale.

[xxxi] T.A. de Pointe-Noire, 16 mai 2017, Tony Gustave (Enseignement) ; T.A. de Pointe-Noire, 22 septembre 2015, N’zaou Cosmas (reboisement) ; T.A. de Pointe-Noire, 23 juin 2015, Société Planète 2000 c/ Hôpital Général de Loandjili (santé) ; T.A. de Brazzaville, 26 septembre 2018, Tchicou Charles (musique) ; T.A. de Pointe-Noire, 16 mars 2014, Danzenza Adolphe c/ Caisse Nationale de Sécurité Sociale (sécurité sociale), etc.

[xxxii] T.A. de Brazzaville, 6 janvier 2021, Ossiala M’ban Simplice c/Fédération congolaise de Volley-Ball (sport).

[xxxiii] L’escorte du Président de la République est une activité d’intérêt général (T.A. de Brazzaville, 1^er juin 2022, M’bani Grégoire c/ Etat congolais et Caisse de Retraite des Fonctionnaires).

[xxxiv] T.A. de Pointe-Noire, 16 mars 2014, Danzenza Adolphe c/ Caisse Nationale de Sécurité Sociale ; T.A. de Pointe-Noire, 22 septembre 2015, N’zaou Cosmas.

[xxxv] T.A. de Pointe-Noire, 23 juin 2015, Goma Eugène (principe d’égalité) ; T.A. de Pointe-Noire, 27 janvier 2021, M’bani Edmond Jean et autres (principe d’égalité) ; T.A. de Pointe-Noire, 20 septembre 2016, Botata Pierre Lucien c/ Chemin de Fer Congo-Océan (principe de mutabilité).

[xxxvi]T.A. de Pointe-Noire, Ord., 23 mai 2022, Société MERCURIA E et P Congo (décision d’un directeur départemental); T.A. de Pointe-Noire,  9 février 2016, Société FRANK’INTERNATIONAL West Africa (décision d’un directeur départemental) ; T.A. de Pointe-Noire,  9 février 2016,  Atsoamota et Ayon Gayala Antoine c/ Port Autonome de Pointe-Noire (décision de mise à la retraite des deux agents par l’autorité portuaire).

[xxxvii] T.A. de Brazzaville, 19 juin 2019, Ets « Espoir » c/ Ministère de l’Equipement et de l’entretien routier (contrat lié à la réalisation des travaux publics) ; T.A. de Pointe-Noire, 9 février 2016, Atsoamota et Ayon Gayala Antoine.

[xxxviii] T.A. de Brazzaville, 4 mars 2020, Ets Mako Sophie c/ Ministère de la Culture et des Arts ; T.A. de Brazzaville, 13 juin 2018, Sieur Balossa c/ Caisse Nationale de Sécurité Sociale.

[xxxix] T.A. de Brazzaville, 25 juillet 2018, Yo Florian Davy c/ Société SGE-C.

[xl] C.E., 10 juin 1921, Commune de Monségur, Rec. 573 ; RDP 1921, p.361, Concl. Corneille, note Jèze ; S.1921,3, 49, Concl. Corneille, note Hauriou : « Les travaux exécutés dans une église pour le compte d’une personne publique, dans un but d’utilité générale, conservent le caractère de travaux publics et que les actions dirigées contre les communes à raison des dommages provenant du défaut d’entretien des églises rentrent dans la compétence du (Tribunal administratif) comme se rattachant à l’exécution ou à l’inexécution d’un travail public ».

[xli] T.A. de Pointe-Noire, 10 mai 2016, Milembolo Boniface.

[xlii] T.A. de Pointe-Noire, 16 mai 2017, Tony Gustave (heures de vacation d’enseignant non payées) ; T.A. de Brazzaville, 11 mars 2020, Ikessi Antoine (meurtre d’un élève dans l’enceinte d’un lycée par un évadé de prison) ; T.A. de Brazzaville, 24 mars 2020, N’kedi Georges (suspension injustiée du salaire d’un fonctionnaire) ; T.A. de Brazzaville, 27 janvier 2021, Mbani Edmond et autres (mauvaise gestion des carrières des militaires).

[xliii] T.A. de Brazzaville, 19 janvier 2022, Ayants droits de feu Milongo Jean Muret c / Ville de Brazzaville (disparition à la morgue de Brazzaville du corps de feu Milongo Jean Muret, probablement précipitamment enterré avec les victimes de l’explosion des munitions et armes de guerre au quartier M’pila le 4 mars 2012) ; T.A. de Brazzaville, 6 novembre 2019, Koumou Marien ; T.A. de Brazzaville, 23 septembre 2020, Collectif des cadres supérieurs ; T.A. de Brazzaville, 2 mars 2022, Kénakalé Paul.

[xliv] T.A. de Pointe-Noire, 20 septembre 2016, Botata Pierre Lucien c/ Chemine de Fer Congo-Océan (révocation d’un directeur général d’un établissement public).

[xlv] T.A. de Pointe-Noire, 23 juin 2015, Goma Eugène ; T.A. de Brazzaville, 14 décembre 2016, Boungou Norbert  (étudiant en droit s’étant vu sa main amputée du fait de l’explosion d’une grenade utilisée par les services de police qui dispersaient une manifestation d’étudiants); T.A. de Brazzaville, 4 mai 2016, Nkounkou Davy (coups de feu tirés sur le requérant par le policier Bob Loukibou  chargé de l’appréhender) ; T.A. de Brazzaville, 18 novembre 2020, Bayonne Pierre Célestin (l’administration a fait passer 4 ans pour homologuer un diplôme, délai considéré comme préjudiciable).

[xlvi] T.A. de Pointe-Noire, 16 mai 2017, Tony Gustave ; T.A. de Brazzaville, 17 avril 2019, Miangue Joseph ; T.A. de Brazzaville, 11 mars 2020, Ikessi Antoine ; T.A. de Brazzaville, 19 janvier 2022, Ayants droits de feu Milongo Jean Muret c / Ville de Brazzaville ; T.A. de Brazzaville, 4 mai 2016, Nkounkou Davy.

[xlvii] T.A. de Brazzaville, 17 avril 2019, Miangue Joseph Joseph (vole de poulets du requérant au quartier Mbouomo à Brazzaville par un militaire chargé de sécuriser un ouvrage public, un transformateur d’électricité, engageant sa responsabilité personnelle) ; T.A. de Brazzaville, 4 mars 2020, Etablissements Mako Sophie c/ Ministère de la Culture et des Arts.

[xlviii] T.A. de Pointe-Noire, 18 octobre 2016, Veuve Mouegni née Kibondo Albertine (Mme Mouegni  Mélanie, tuée sur son lieu de service, à l’hôpital A. Sicé, par un militaire par arme à feu donnée par la Force publique) ; T.A. de Brazzaville, 1^er février 2017, Abiayi André (une balle reçue au pied par M. Abiayi à l’occasion d’un affrontement entre policiers et militaires à Talangaï) ; T.A. de Brazzaville, 24 février 2021, Ngoulou Okourando, Wamena Judith (fusillade à l’aide d’une arme de type PMAK entrainant la mort du jeune Ngoulou Philippe en 2013 occasionnée par un agent non identifié de la Garde présidentielle).

[xlix] T.A. de Pointe-Noire, 20 septembre 2016, Botata Pierre Lucien c/ Chemine de Fer Congo-Océan.

[l] T.A. de Brazzaville, 2 mars 2016, Mpion Ruffin c/ Centre Hospitalier et Universitaire de Brazzaville (le requérant était victime d’une aggravation de sa fracture suite à une mauvaise exécution par les médecins du CHU de Brazzaville de l’opération de rabotage) ; T.A. de Brazzaville, 10 février 2016, Ntsoumou Fall Edgard (paralysie de sa fille mineure due à une négligence du personnel médical de l’hôpital central des Armées Pierre Mobengo).

[li] T.A. de Brazzaville, 22 décembre 2021, Po Nianga.

[lii] T.A. de Pointe-Noire, 10 mai 2016, Milembolo Boniface : « Qu’en cause, le requérant subi vraisemblablement de façon anormale le voisinage d’un pipe à gaz, dont le transport sur les lieux a révélé qu’il est source du préjudice pour avoir effectivement fermé le canal permettant l’évacuation des eaux de (ses) étangs ; Que la digue construite par (la société) SOCOFRAN paralyse totalement l’exploitation de ses étangs par le requérant, situation rendant ainsi son préjudice anormal par sa gravité et spécial , étant le seul par rapport aux autres autour, à arrêter son activité » ; T.A. de Pointe-Noire, 6 novembre 2018, Jamart Philippe ; T.A. de Brazzaville, 26 octobre 2016, Loemba André.

[liii] T.A. de Brazzaville, 13 novembre 2019, Bandziemo née Ndébéka Nicole (risque de voisinage : préjudice subi par la requérante découlant d’une intoxication survenue pendant qu’elle dispensait les cours au lycée Pierre Savorgnon de Brazza dans l’une des salles mitoyennes à celle dans laquelle elle enseignait où étaient entreposés des produits chimiques, sans mesure de sécurité) ; T.A. de Brazzaville, 30 mai 2018, Ayants droit de feu Ngouolali Bouhe Richard : fusillade à Brazzaville en 2010 entre agents de la force publique occasionnant la mort de feu Ngouolali et ayant fait des blessés : « la responsabilité sans faute de l’Etat peut être engagée lorsque les agents publics ont exposés les moyens que l’administration a mis à leur disposition pour le besoin du service public (armes à feu) »; T.A. de Brazzaville, 12 juin 2018, Diawara Cheik Tidiane : en 2017, au cours d’une opération militaire de déploiement des jeunes militaires en partance pour le département du Pool, théâtre d’un conflit armé opposant des rebelles à l’armée, ceux-ci  avaient fait escale devant une boutique au marché dit ‘’Total’’ à Bacongo et ont fait irruption dans cette dernière en emportant les téléphones portables appartenant au requérant ; T.A. de Brazzaville, 3 avril 2019, Bina Emilienne : « Attendu que les forces de l’ordre ont fait usage des armes à feu lors de l’opération de (déguerpissement des rebelles du Pasteur Ntoumi près du marché dit Total) du 19 octobre 2005, mettant ainsi en danger les tiers notamment la requérante et son petit fils qui ont été blessés par les balles des armes à feu utilisées par les agents de la force de l’ordre au cours de celle-ci (…) ; Qu’il convient d’engager la responsabilité sans faute de l’Etat congolais ».

[liv] T.A. de Brazzaville, 2 octobre 2019, Samba Eloi Jean Lolito c/ CHU de Brazzaville : « le fait pour les agents du CHU-B de proposer une telle approche thérapeutique aux exigences impérieuses constitue une mise en danger d’autrui ; Qu’en agissant ainsi, sans la moindre précaution en tant que devoir de prudence et de diligence, ces agents ont fait courir au patient un risque irrésistible et exceptionnel de développer une infection nosocomiale et la suite la gangrène qui a été constatée ; Qu’à l’évidence, (cette) méthode (a été) une grave erreur (…) ; Que la responsabilité du CHU-B peut être engagée en cas d’activité dangereuse, la mise en œuvre d’une méthode à risque entrainant un préjudice ; Que c’est cette activité médicale dangereuse qui a été à l’origine » du dommage subi par sieur Samba Eloi.

[lv] T.A. de Pointe-Noire, 10 mai 2016, Milembolo Boniface (construction du pipe à gaz pour le transport de l’énergie par la société SOCOFRAN pour le compte et au nom de l’Etat).

[lvi] T.A. de Brazzaville, 26 octobre 2016, Loemba André : « Attendu qu’au cours de la procédure d’expropriation, l’Etat congolais a abandonné l’emprise prévue par les premières études réalisées au profit d’une autre emprise pour construire un collecteur d’eau, faisant ainsi sortir la parcelle de terrain du requérant de la liste des parcelles à exproprier ; (…)  que le fait pour l’expropriant de procéder ainsi a été préjudiciable pour André Loemba qui a été privé de la jouissance de ses droits réels attachés à sa propriété immobilière pendant quelques années, sans pour autant l’informer des modifications qu’il a apportées en cours de procédure ; que le préjudice qui en résulte est spécial par rapport au caractère du fait générateur » ; T.A. de Pointe-Noire, 6 novembre 2018, Jamart Philippe : « bien que la délivrance par les services du domaine des titres de propriété aux occupants irréguliers sur un domaine immatriculé (appartenant à M. Jamart) soit constitutif de faute imputable à l’administration, le refus de prêter main forte à l’exécution des décisions de justice (d’expulsion des occupants ) que monsieur Jamart Philippe est bénéficiaire, est justifié au nom de l’intérêt général, celui de préserver l’ordre public par rapport à l’occupation presque totale de la zone par des citoyens qui ont déjà érigé des constructions en matériaux durables depuis des années ; Qu’une telle décision de l’administration de ne pas exécuter des décisions de justice au nom de l’intérêt général, induit une rupture de l’égalité devant les charges publiques qui cause manifestement à monsieur Jamart Philippe, un préjudice spécial et anormal ».

[lvii] T.A. de Pointe-Noire, 15 décembre 2020, Les établissements SOUPOU : « il est de principe que la responsabilité de l’Etat peut être engagée pour les (…) dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés soit contre la personne soit contre les biens » ; T.A. de Pointe-Noire, 8 octobre 2019, Société AGAPE Alimentation : cette responsabilité « ne peut être engagée qu’à condition  que l’attroupement ou le rassemblement constitué par un groupe, puisse agir de manière collective et spontanée pour commettre une infraction à la loi pénale, en faisant usage de violence ou de la force ouverte à l’origine du préjudice direct et certain ; Que les dommages à l’origine du préjudice subi, ne doivent pas résulter d’une action préméditée des individus agissant délibérément de façon organisée, en marge de la manifestation ou du rassemblement, mais spontanément et inorganisée dans le feu de l’action (…) ; qu’il résulte en l’espèce que, le pillage ou le vandalisme du magasin de la société AGAPE Alimentation Sarlu survenu le 21 octobre 2015, n’est pas lié aux attroupements, rassemblements ou aux manifestations ou encore aux mouvements de foule contre l’organisation du référendum pour la constitution du 25 octobre 2015 qui eut lieu précisément le 20 octobre 2015 dans la ville de Pointe-Noire, soit un jour avant ».

[lviii] Article 83 de la loi n°19-99 du 15 avril 1999 portant organisation du pouvoir judiciaire.

[lix] Voir, PARGUEL (P.O.), Le président du Tribunal administratif, Paris, Editions Publibook, pp. 225-290.

[lx] T.A. de Brazzaville, 12 janvier 2021, Le Cabinet M 3 B Audit et expertise Member of Mazars.

[lxi] Article 207 du CPCCAF : « Dans tous les cas où il y a urgence, péril en la demeure, ou difficulté sérieuse d’exécution d’un arrêt, d’un jugement ou de toute autre titre exécutoire, le président de la juridiction compétente, peut ordonner en référé toute mesure provisoire ne préjudiciant pas au fond du litige ».

[lxii] T.A. de Pointe-Noire, Ord., 23 mars 2017, Société CCF Bois International.

[lxiii] Voir notamment, Mélanges en l’honneur du Pr. El Hadj Mbodj, Théorie et contentieux constitutionnels en Afrique, L’Harmattan-Sénégal, 2 vol., 2022 ; Mélanges en l’honneur de Louis Favoreu, Le renouveau constitutionnel, Paris, Dalloz, 2007 ; Mélanges en l’honneur de Benoit Jeanneau, Les mutations du droit public, Paris, Dalloz, 2002.

[lxiv] T.A. de Brazzaville, 24 juillet 2019, Okola Jean Claude.

[lxv] T.A. de Brazzaville, 19 janvier 2022, Ayants droits de feu Milongo Muret c/ Ville de Brazzaville.

[lxvi] T.A. de Brazzaville, 27 janvier 2021, Mbani Edmond et autres.

[lxvii] T.A. de Brazzaville, 11 mars 2020, Ikessi Antoine.

[lxviii] T.A. de Brazzaville, 5 avril 2023, Kamara Mamadou et autres.

[lxix] Cour constitutionnelle, Décision n°004/DCC/RCE/14 du 24 décembre 2014, Affaire Jean Stragier c/ Société ERNST & YOUNG.

[lxx] T.A. de Brazzaville,14 février 2018, Maléka Joséphine.

[lxxi] T.A. de Brazzaville, 1^er juillet 2020, Poaty Moïse.

[lxxii] T.A. de Pointe-Noire, 23 septembre 2018, Société CEREC Internationnal c/Agence Nationale de l’Aviation Civile.

[lxxiii] T.A. de Brazzaville, 28 juillet 2021, Allam Dieudonné.

[lxxiv] C.S. Ch. Adm., 14 juin 2018, Société Baker Hugues Congo.

[lxxv] T.A. de Brazzaville, 9 août 2017, Mouaya Guy c/ Caisse Congolaise d’Amortissement.

[lxxvi] T.A. de Pointe-Noire, 24 juin 2019, Société LAMA Transit (à propos de la direction départementale de la Monnaie et des Relations financières avec l’Extérieure du Kouilou) ; T.A. de Pointe-Noire, 30 décembre 2014, Sidi Mohamed (à propos de la direction départementale des douanes du Kouilou) ; T.A. de Pointe-Noire, 23 mai 2022, Société MERCURIA (à propos de la direction départementale de la concurrence et de la répression des fraudes commerciales du Kouilou).

[lxxvii] T.A. de Pointe-Noire, 10 octobre 2019, Nsala Franck et autres c/ Conseil départemental du Kouilou.

[lxxviii] T.A. de Pointe-Noire, 14 mai 2019, Ngoma Georgette c/ Ville de Pointe-Noire.

[lxxix] T.A. de Pointe-Noire, 22 septembre 2015, N’zaou Cosmas.

[lxxx] T.A. de Brazzaville, 7 décembre 2015, Société Razel Congo.

[lxxxi] T.A. de Brazzaville,14 février 2018, Makéla Joséphine.

[lxxxii] T.A. de Brazzaville, 11 mars 2020, Ikessi Antoine.

[lxxxiii] T.A. de Brazzaville, 16 décembre 2018, Danzenza Adolphe c/ Caisse Nationale de la Sécurité Sociale.

[lxxxiv] T.A. de Brazzaville, 26 septembre 2018, Tchicou Charles.

[lxxxv] Comme le Zaïre, à l’époque du président Mobutu, qui signifiait soit le fleuve soit le pays soit encore la monnaie de l’actuel République Démocratique du Congo, en droit congolais Brazzaville signifie soit le département, soit la commune, soit la circonscription judiciaire qui s’étend dans les départements du Pool et du Djoué-Léfini.

[lxxxvi] FAVOREU (L.), Du déni de justice en droit public français, Paris, LGDJ, 1964, p.549.

[lxxxvii] Voir, MELIN-SOUCRAMANIEN (F.), « Du déni de justice constitutionnelle en droit public français », in Mélanges en l’honneur de Louis Favoreu, précité, p.277.

[lxxxviii] PIZZORUSSO (A.), « Un cas de ‘’déni de justice’’ dans le système italien de justice constitutionnelle », in Mélanges Louis Favoreu, précité, p.399.

[lxxxix] OTIELI (E.M.), « L’arrêt de la suspension des décisions de justice par le procureur général : une urgence vitale pour le droit de l’exécution », in l’hebdomadaire La Semaine Africaine n°4273 du vendredi 14 mars 2025, p.14.

[xc] Ibid.

[xci] Comme on le sait le contentieux des affaires relève de la Cour commune de justice et d’arbitrage de l’OHADA depuis longtemps.

[xcii] CHAPUS (R.), Droit du contentieux administratif, précité, p. 44.

[xciii] VIVIEN, Rapport sur le projet de loi relative au Conseil d’Etat, prévu par la Constitution de 1848, précité, p.8.

[xciv] Article 1^er de la loi n°17-99 du 15 avril 1999 portant organisation et fonctionnement de la Cour suprême.

[xcv] « Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis de la Cour suprême et transmis à l’une des chambres du Parlement ».

[xcvi] Voir loi organique n°8-2003 du 6 février 2003 relative à l’exercice de la tutelle sur les collectivités locales.

[xcvii] T.A. de Brazzaville, 24 mars 2021, Empiélé, M’viri Gustave, Malanda Florent et autres.

[xcviii] DELVOLVÉ (P.), Le droit administratif, Paris, Dalloz, 2018, 7^ème éd., p.81.

[xcix] Ibid.

[c] Comme on l’a déjà dit, le contentieux objectif relève exclusivement de la Cour suprême.

[ci] Le district de l’Île M’bamou et la commune de Kintélé qui sont des localités du département de Brazzaville sont donc, par la volonté du législateur, exclus du ressort du T.A. de Brazzaville.

[cii] T.A. de Brazzaville, 16 décembre 2020, Kébadio N’sondé Jean Claude.

[ciii] T.A. de Brazzaville, 24 mars 2021, Empiélé, M’viri Gustave, Malanda Florent et autres.

[civ] DELVOLVÉ (P.), Le droit administratif, précité, p. 88.

[cv] Voir par exemple, ONDOA (M.), « Le droit administratif français en Afrique francophone : contribution à l’étude de la réception des droits étrangers en droit interne », précité, p. 287 ; GAUDEMET (Y.), « L’exportation du droit administratif français. Brèves remarques en forme de paradoxe », in Mélanges Philippe Ardant, Droit et politique à la croisée des cultures, Paris, LGDJ, 1999, p.431 ; PATY (R.), « La circulation du modèle juridique français », Rapport Suisse, Travaux de l’Association H. Capitant, tome XLIV, 1993.

[cvi] FOYER (J.), « Les destinées du droit français en Afrique », in Penant 1962, p.10.

[cvii] Voir, TOURARD (H.), L’internationalisation des constitutions nationales, thèse droit, Strasbourg 3, 1998 ; « Internationalisation des constitutions et consentement du peuple », in Civitas Europa 2014/1, n°32, Université de Lorraine, 312 p.

[cviii] GAUDEMET (Y.), « L’exportation du droit administratif français. Brèves remarques en forme de paradoxe », précité, p.432.